У человека всегда есть две причины для действий: уважительная и та, что на самом деле. (Генри Форд)
Сергей ПУГАЧЕВ
Может ли рынок обеспечить сам себя необходимыми стандартами и достаточно ли будет этих стандартов для государства? Почему именно сейчас перед российским обществом встает целый ряд таких вопросов? Ведь Россия - индустриально развитая страна с большими традициями и достижениями в области стандартизации, страна, которая в 1946 г. была одним из учредителей Международной организации по стандартизации (ИСО), с 1913 г. участвует в деятельности другой крупнейшей международной организации по стандартизации - МЭК (Международная электротехническая комиссия). Изменение формы собственности большинства предприятий, появление свободных рынков товаров и услуг, элементов рыночного регулирования в производственной сфере, существенное ускорение в процессах обновления и создания новой продукции, необходимость участия предприятий в международном разделении труда, т.е. изменение всего уклада российской экономики, произошедшее в последние годы, не может обеспечиваться и поддерживаться устаревшей системой государственной стандартизации.
Стандартизация - это установление правил и их применение с целью упорядочения деятельности в определенной области на пользу и при участии всех заинтересованных сторон, в частности, для достижения всеобщей оптимальной экономии при соблюдении условий эксплуатации и требований безопасности. Стандарты основываются на обобщенных результатах науки, техники и практического опыта и должны обеспечивать оптимальную пользу обществу. В числе основных целей стандартизации обеспечение:
Важность и необходимость
стандартизации Российское государство поняло еще в 1900 г.,
когда попыталось стандартизировать зерновые в части торговой
классификации, проводило работы по унификации вооружений,
вводило нормы проектирования электротехнических изделий и т.д.
Даже в трудные годы гражданской войны (начиная с 1918 г.),
когда, казалось, было не до стандартизации, осуществлялись
работы по классификации льна, хлопка и шерсти; был подписан
декрет о введении в стране международной метрической системы
мер и весов. В 1925 г. был создан Комитет по стандартизации
при Совете Труда и Обороны.
Ныне общественно-экономические реалии иные. И хотя все основные элементы технического регулирования - технические регламенты, стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, контроль и надзор - в том или ином виде имеются в Российской Федерации, они требуют существенной доработки, еще и потому, что создают необоснованные и избыточные барьеры в торговле.
При этом в новых условиях право предприятий на самостоятельность не означает вседозволенности в решениях, а заставляет изучать, знать и применять на практике принятые во всем мире "правила игры". Одно из основных условий вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) - соблюдение принципов в области технического регулирования, установленных в Соглашении по техническим барьерам в торговле и Кодексе добросовестной практики применительно к подготовке, утверждению и применению стандартов.
В конце 2002 г. в России был принят Федеральный закон "О техническом регулировании" (далее - ФЗ), регулирующий отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. ФЗ введены:
В соответствии с ФЗ обязательные требования к объектам технического регулирования устанавливаются только техническими регламентами, принимаемыми федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, при этом применение национальных стандартов носит добровольный характер. Также необходимо отметить, что со дня вступления в силу ФЗ (с 1 июля 2003 г.) утратил силу Закон РФ "О стандартизации".
После принятия Федерального закона "О техническом регулировании" с высоких трибун и в прессе неоднократно говорилось о том, что одновременно с вступлением в силу закона будут отменены все 23,5 тыс. государственных стандартов и все отраслевые стандарты, кроме устанавливающих требования безопасности, что стандарты приносят только вред, являются избыточным административным барьером и связывают инициативу бизнеса и т.д. Выдвигаются также предложения о полном финансировании разработки стандартов со стороны бизнес-сообщества. Государство в этих предложениях практически не упоминается - ни как заинтересованная сторона, имеющая свои интересы и приоритеты, ни как участник процесса стандартизации.
На самом деле реалии иные. Стандартизация в качестве одного из элементов технического регулирования в условиях рыночной экономики может обеспечить вклад в экономический рост, превышающий соответствующие показатели от внедрения патентов и лицензий. Так, по исследованиям немецких экспертов, подтвержденным аналитиками Европейского Союза (ЕС), треть ежегодного экономического роста Германии за 1960-1990 гг. (около 30 млрд марок) относилась к эффекту от применения стандартов. В результате технических изысканий, проведенных в ряде стран (страны-члены Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества - АТЭС), выявлено, что эффективное применение технического нетарифного регулирования позволяет увеличить долю прибыли в среднем на 0,26% от ВВП, тогда как прибыль от мер тарифного регулирования не превышает 0,14%. Таким образом, государство напрямую должно быть заинтересовано в эффективном применении стандартизации в качестве рычага технического регулирования.
Необходимо также вспомнить положение п. "р" ст. 71 Конституции РФ, устанавливающее, что "В ведении Российской Федерации находятся: стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени:"
Следует остановиться на использованных понятиях "вeдение" и "полномочия". Разъяснение этих понятий содержится в ст. 2 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ". В ней указано, что под предметом ведения РФ понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации. Под полномочиями понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, в ст. 71 Конституции РФ перечислено лишь то, что необходимо и достаточно для обеспечения суверенитета и верховенства РФ, обеспечения ее целостности и неприкосновенности ее территории и что должно решаться только федеральными органами государственной власти. Установление единых для всей страны стандартов и эталонов отвечает указанным целям1.
Таким образом, при формировании новой национальной системы стандартизации, отвечающей требованиям времени, необходимо не только создание экономически эффективного и действенного национального органа по стандартизации, но и определение места и роли государства, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в системе. С учетом первоочередной необходимости повышения статуса добровольных национальных стандартов можно говорить об определенных этапах создания национальной системы стандартизации.
На первом этапе необходимо определить национальную политику в области стандартизации; место и роль стандартов в области технического регулирования; создать структуру системы, обеспечивающую преемственность работ по стандартизации; ввести в систему на уровне технических комитетов по стандартизации понятия саморегулирования и самофинансирования. На втором этапе, после отработки экономических механизмов, можно обеспечить передачу части функций по стандартизации в негосударственный сектор.
Правительство РФ своим постановлением от 2 июня 2003 г. № 316 уполномочило Госстандарт России на исполнение функций национального органа по стандартизации. Какие же задачи и проблемы стоят перед этим органом?
1. В отличие от стран ЕС, национальные стандарты как инструмент технического регулирования не получили надлежащей оценки при разработке Правительством РФ стратегий экономического развития Российской Федерации, формировании и реализации федеральных целевых программ, организации закупок для государственных нужд, реализации программ государственного кредитования и обязательного страхования.
2. Налоговая реформа не обеспечила разработку рыночных механизмов вовлечения национальных стандартов в хозяйственный оборот.
3. Судебная система РФ, в отличие от аналогичных систем США и ЕС, фактически не применяет в своей практике национальные стандарты при рассмотрении исков юридических и физических лиц к качеству и безопасности продукции.
4. Государственные органы и субъекты хозяйствования практически не используют ссылки на национальные стандарты в договорах и контрактах.
5. Бюджетные средства на разработку стандартов распылены по отдельным ведомствам, что приводит к невозможности координации работ по стандартизации на практике и увеличению количества отраслевых стандартов, ведомственных правил и руководящих документов.
6. Процедура согласования (ведомственной экспертизы) национальных стандартов в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти требует дополнительных затрат времени и средств.
7. У технических комитетов по стандартизации (ТК) и предприятий промышленности отсутствует мотивация разработки и применения национальных стандартов. Цены на разработку стандартов из средств федерального бюджета ниже реальных издержек в 7-10 раз. При этом средства, полученные от реализации стандартов, практически не используются для их разработки.
8. В работе большинства ТК практически не реализован принцип самофинансирования и привлечения средств потребителей стандартов - хозяйствующих субъектов.
9. Не решен вопрос отнесения работ по разработке национальных стандартов к научно-исследовательским работам.
10. Наблюдается устойчивая тенденция снижения качества разработки национальных стандартов.
Для решения этих проблем необходимо определить:
Следует исходить из того, что в этой сфере деятельности России не требуется искать свой особенный путь. В зарубежной практике регламентирующая и регулирующая функция государства в области стандартизации и подтверждения соответствия реализуется несколькими способами. Государство как законодатель издает нормативные акты в сферах, которые приобрели в последние годы общенациональный характер: охрана жизни и здоровья населения, обеспечение безопасности продукции, защита среды обитания. Перечень стандартов, обеспечивающих соответствие директивам (нормативным актам), публикуется в официальном издании, и фактически эти стандарты становятся обязательными. В случае отсутствия таких стандартов разработка поручается национальному органу по стандартизации с учетом существенных требований нормативных актов - технических регламентов.
Так, только под требования 22-х европейских директив нового подхода в "Официальном журнале Европейской комиссии" опубликован перечень из 2233 европейских стандартов, отвечающих этим требованиям.
Влияние государства на стандартизацию осуществляется также посредством участия представителей министерств и ведомств в работе руководящих и рабочих органов (технических комитетов, подкомитетов и рабочих групп) национальных органов по стандартизации (например, Франция, Япония). В некоторых других странах (Великобритания, Германия) заключены соглашения между правительствами и национальными организациями по стандартизации. Наконец, существуют, например в США, параллельно функционирующие государственная и независимая (добровольная) системы стандартизации с безусловным преобладанием последней (около 600 организаций по разработке стандартов), что приводит к дублированию работ по стандартизации и преобладанию коммерческих интересов отдельных компаний.
В Меморандуме о взаимопонимании между правительством Соединенного Королевства и Британским институтом стандартов (BSI) 2 от 20 июня 2002 г. заявляется, что:
"Стандартизация является ключевым фактором поддержки ряда направлений государственной политики, таких как конкуренция, внедрение инноваций, устранение торговых барьеров, расширение торговли, защита интересов потребителей, защита окружающей среды, государственные поставки и т.д.
Стандартизация, совмещаемая с законодательством, способствует более эффективному техническому регулированию на государственном уровне.
Поскольку стандарты обладают некоторыми характеристиками "общественного продукта", ориентация только на потребности рынка не может обеспечить всех преимуществ от применения стандартизации. Например, инновационные компании могут уклоняться от национальной стандартизации, поощряя разработку своих собственных корпоративных технических условий, в частности, исключения конкуренции, возможно, путем формирования картелей. Поэтому нужна достаточно жесткая государственная политика для устранения проблем, связанных с рынком.
Правительство Великобритании и BSI считают, что разработка и распространение национальных стандартов имеют государственное значение, поскольку другие нормативные документы по стандартизации не в той же степени отвечают интересам всех сторон, в частности, потребителей".
Таким образом, в рамках создания российской национальной системы стандартизации целесообразно заключить определенное соглашение между национальным органом по стандартизации и Правительством РФ о необходимости использования национальных стандартов при подтверждении соответствия техническим регламентам, при заключении государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд, при проведении работ в области технического регулирования, при реализации крупных инвестиционных проектов, при проведении программ обязательного страхования, при обеспечении государственных гарантий и кредитов (с внесением соответствующих изменений (дополнений) в нормативные и правовые акты). В качестве данного соглашения может послужить Концепция национальной политики в области стандартизации, прошедшая стадию широкого публичного обсуждения и одобренная Правительством РФ. Очень часто забывают, что цели и задачи стандартизации гораздо шире, чем обеспечение безопасности. Во многих индустриально развитых странах действуют различные системы (программно-целевые блоки) в области стандартизации. В России в настоящее время действует 15 систем и 10 комплексов стандартов: Единая система конструкторской документации (ЕСКД), Единая система технологической документации (ЕСТД), Система разработки и постановки продукции на производство (СРПП), Система стандартов безопасности труда (ССБТ) и т.д. С начала 80-х годов Госстандартом отменены (упразднены) 11 систем и комплексов из-за изменения уклада экономики и сугубо отраслевой направленности (например, Управление технологическими процессами, Единая система государственного управления качеством продукции и т.д.). Действующие системы и комплексы обеспечивают техническую и информационную совместимость, взаимозаменяемость продукции, согласование и увязку показателей и характеристик продукции, экономию всех видов ресурсов и т.д. Именно поэтому фонды стандартов индустриально развитых стран составляют: 23,5 тыс. стандартов (Россия), 35 тыс. (Германия), более 23 тыс. (Франция), более 19 тыс. (Великобритания) и т.д.
В данном процессе роль государства в приоритетных для него направлениях должна быть очень существенна и подкреплена как участием в управлении, так и финансированием. Общемировая практика свидетельствует, что правительственные субсидии на стандартизацию обязательно существуют. Так, анализ структуры финансирования 130 национальных органов по стандартизации стран-членов ИСО показал, что в бюджетах 57% органов правительственные субсидии составляют от 50 до 100%. Бизнес-сообщества не будут оплачивать разработку основополагающих, базовых и групповых стандартов, не относящихся к конкретной продукции, стандартов, обеспечивающих нормирование отдельных приоритетных для государства социально значимых групп продукции. Использование государством национальных стандартов в различных федеральных программах, постоянная поддержка статуса национальных стандартов - это обычная практика в зарубежных странах. Введение аналогичных подходов при создании национальной системы стандартизации - основа системы.
Также необходимо усилить экономическую мотивацию разработчиков и потребителей национальных стандартов:
При разработке технических регламентов необходимо использовать опыт стран Европейского Союза, который практически перестал включать конкретные технические требования в директивы ЕС, а использует принцип нового подхода, предполагающего указание в директиве (техническом регламенте) только существенных требований. Конкретные требования и методы испытаний устанавливаются в национальных стандартах, направленных на подтверждение соответствия директиве (техническому регламенту). Стандарты принимаются на основе консенсуса всех заинтересованных сторон в рамках согласительного совещания представителей министерств и ведомств, предприятий-изготовителей, саморегулируемых организаций, научных организаций - технических комитетов по стандартизации. Это единственный апробированный на практике организационный инструмент разработки и принятия стандартов. Техническому персоналу привычнее использовать в своей повседневной практике стандарты, а не законы. Кроме того, внесение изменений (дополнений) в стандарт при появлении новых технических решений гораздо проще, чем внесение изменений в закон.
В качестве примеров использования стандартов в повседневной производственной практике можно привести результаты опроса ряда предприятий: ОАО "Московский завод "Микромашина" имеет фонд в 1725 стандартов, завод "Стинол" - 6650 стандартов, ОАО "ЗВИ" - 22 тыс. стандартов. Таким образом, на повестке дня при создании национальной системы стандартизации государству нужно провести ряд очень важных организационных мероприятий:
Предлагаемые меры по созданию национальной системы стандартизации должны быть учтены именно сейчас - при формировании нового статуса национальных стандартов и разработке комплекса основополагающих документов в соответствии с требованиями Федерального закона "О техническом регулировании".
Сергей Васильевич ПУГАЧЕВ - начальник
Управления стандартизации Госстандарта России
Опубликовано в РИА "Стандарты и Качество"
quality.eup.ru - один из самых старых в рунете ресурсов, посвященных менеджменту качества во всем его разнообразии.
Нам более 7 лет, и все это время ресурс пополняется новыми и новыми материалами, почти ежедневно. Если вы ищете информацию о менеджменте вообще и управлении качеством в частности, скорее всего, вы найдете эту информацию здесь.
Кроме отличной и действительно большой подборки статей, действует живой форум по менеджменту качества.
Добавить в "Избранное"